產業報告2021丨發展趨勢與政策建議：二、清潔供熱產業發展的政策建議

第六篇 發展趨勢與政策建議

二、清潔供熱產業發展的政策建議

“十四五”期間是能源結構供給側和消費側改革的關鍵期，也是清潔供熱產業健康有序發展的關鍵期?？紤]到農村建筑節能工作基礎尚比較薄弱，南方地區供暖正在進入快速發展階段等實際情況，同時結合國家清潔取暖行動的推進以及“2030碳排放達峰，2060碳中和”的總體目標，提出如下發展建議。

1.對相關政府部門、科研機構的建議

（1）相關部門協調合作，進一步簡政放權

各級政府、不同部門通力合作，進一步簡政放權。在清潔供熱實施方案的選擇上，要賦予地方政府更大自主選擇權。鼓勵縣、區、鎮一級的政府自行聘請第三方團隊，因地制宜選擇本地區清潔供熱方案，規?；瘜嵤┓桨敢涍^科學嚴謹的論證和前期試點示范。市級相關部門負責方案審核、效果評估和獎補資金撥付，省級相關部門綜合統籌能源、資金、人才等多方面資源，中央政府部門出臺定調政策和方向規劃。

發展改革委、能源局、生態環境、住房和城鄉建設、財政等相關部門的合作要進一步加強。特別是在地方政府感到左右為難的問題上，比如生物質顆粒燃料的使用、戶用光伏上網、電供暖設備補貼等問題，各部委要經常通氣，找到問題根源，協調企業、高校、地方政府等多個角色一起努力解決問題。

（2）全力用好財政政策，精細化獎補基層

補貼資金的動向是政策方向變化的最直接體現。補貼資金具有以下幾點特性：一是體現各級財政對補貼地區人民的關愛，具有“公平性”；二是幫助低收入人群提升生活水平，具有“福利性”；三是引領產業和技術的發展潮流，具有“導向性”。

因此，用好補貼資金也要從三個層次開展工作：一是體現“公平性”：建議綜合考慮熱源清潔替代、農房建筑能效提升工作量以及技術進步、經濟水平等工作基礎，按照權重細化資金測算與分配，避免“同工不同酬”等現象出現，保障試點工程質量。二是體現“福利性”：建議補貼資金進一步向農村地區和城鎮低收入人群傾斜，降低或者免收供暖費，保障該群體與多數人民享有同樣的熱舒適水平。三是體現“導向性”。一方面建議提高圍護結構改造在補貼資金中的份額，同時嚴格恪守“只補初裝費不補運行費”的原則，將運行補貼轉化為熱需求的下降，鼓勵推廣節能高效性技術產品應用；另一方面財政政策應引導產業發展，清潔供熱企業應當享受更優惠的納稅政策。

（3）努力用好金融工具，推動碳交易市場覆蓋清潔供熱行業

多數地方政府在推進清潔供熱改造時，財政緊張是掣肘因素之一。建議國內金融行業創新綠色金融產品和服務，構建多層次綠色金融市場體系，對清潔供熱領域的項目投融資、項目運營、風險管理等提供金融服務。圍繞碳達峰、碳中和目標等重大戰略部署，進一步推動地方金融改革創新試點。清潔供熱改造以來，減排成果突出。低碳熱源豐富的地區一般與經濟欠發展地區高度重合。建議國家引導清潔供熱行業進入碳交易市場，鼓勵提高綠電、清潔能源在熱源中的比例，經濟欠發展地區可以通過碳交易市場獲得一定資金支持，從而更好地推動清潔供熱行業發展。

（4）推動建筑節能改造，提升用戶側能效

城鎮地區主要是老舊小區改造，國務院辦公廳于2020年7月發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，對該項工作進行了具體部署。農村地區的建筑節能改造也應得到充分重視。在“十三五”工作的基礎上，建議“十四五”期間在北方尤其是清潔供熱試點城市全面推動農房建筑圍護結構節能改造，明確農房建筑節能改造是清潔供熱工程的基礎性工作，實施清潔供熱改造應首先或同步實施農房節能改造。在嚴寒地區和寒冷地區加快推動既有農房建筑節能改造工程，在經濟條件較好的南方尤其是長江流域農村地區有序推進農房建筑圍護結構節能改造。結合農村危房改造工作穩步推進農房節能改造工作，實施農村危房改造應同步開展節能改造。

農房建筑節能改造應堅持經濟、適宜、本地化的原則，科學制定和評估節能潛力，推廣經濟適用的節能方案，堅持“大用大保，小用小保，不用不?！钡慕ㄖo結構保溫理念，避免不顧建筑實際使用特性，“一刀切”地對整個建筑進行保溫的做法。另外，嚴格市場資質評估，嚴禁質量不過關、安全有隱患的產品進入農村。同時制定定向補貼政策、建設指南，積極組織科普宣傳，提升試點示范作用，爭取農民的理解支持，提高農民參與度，有序推進相關工作的進行。

（5）引導新建民居潮流，強化綠色節能宜居

城鎮地區的新型建筑建設（超低能耗建筑、近零能耗建筑、零能耗建筑、產能建筑、裝配式建筑等）正在有序展開，為降低供熱能耗起到了越來越重要的作用。隨著農村居民生活水平的提高，農村地區的新型農宅如雨后春筍顯現。建議在經濟基礎較好、農民接受程度高的地區推廣輕型鋼結構、現代木結構、現代夯土結構等新型房屋。加快裝配式鋼結構農房試點建設和推廣。加強裝配式建筑建設標準、完善工程驗收標準以及加強市場監管力度，并采用政府引導，農民自愿，企業參與的可持續發展的市場化運行機制。

鼓勵農村新建、改建和擴建的居住建筑按《農村居住建筑節能設計標準》（GB/T 50824-2013）進行設計和建造。鼓勵政府投資的農村公共建筑、各類示范村鎮農房建設項目率先執行節能標準、導則。引導經濟發達地區及重點發展區域農村建設節能農房，農村公共建筑、集中安置、異地搬遷等新建農房執行建筑節能標準。探索建立農村住宅進行統一規劃、統一設計，并執行建筑節能標準的農村新建建筑節能工作模式。

（6）認真總結跟蹤回訪，防止散煤復燃和秸稈散燒

“十三五”期間清潔供熱改造取得了來之不易的成果，要認真總結正反兩面的經驗教訓，在“十四五”期間嚴防散煤復燃和秸稈散燒。一是嚴格監管散煤銷售渠道，盡可能少地減少散煤進入市場流通。二是采取衛星檢測、視頻監控、無人機飛檢、人工巡查、抽查暗訪、開通舉報電話等方式，健全常態化散煤復燃和秸稈散燒監督管理體制。三是關心低收入群體的冬季取暖工作，可以制定差異化精準補貼標準，優化補貼方式，堅持把全體人民的溫暖需求放在心上，千方百計解決低收入群體的清潔采暖問題。已經進行了清潔采暖改造的地區，要保障群眾用得起、用得好。尚未開展清潔采暖改造的地區，要廣泛吸收周邊縣鎮的清潔采暖改造的經驗教訓，積極聘請有資質的第三方開展清潔供熱改造規劃。

（7）區別對待城市農村，分類優化能源結構

大量成熟的熱網是北方城市清潔供熱改造的基礎所在，熱源的清潔化則是北方城市清潔供熱改造的關鍵所在。建議充分利用已有的集中供熱管網，進一步擴建跨區域熱網。以熱電聯產余熱和工業余熱為基礎，通過跨區域熱網，形成城鎮供熱的基礎負荷，為70%~80%的城鎮建筑提供基礎負荷。用小型天然氣鍋爐在末端調峰，補充嚴寒期的熱量，并作為備用。

建議引導農村地區用能清潔化、低碳化進程。大力發展空氣熱能、太陽能、淺層地熱能、生物質能等，因地制宜開發利用水能和風能，積極采用可再生能源解決農房供熱、炊事、生活熱水等多重用能需求。在經濟發達及大氣污染防治任務較重的地區，在農村優先大力推廣可再生能源供熱和供能體系現代化。把農村地區的可再生能源擺在一個突出的位置，從氣候變化、能源革命的高度看待農村地區建筑用能的發展問題，徹底轉變用清潔煤兜底的舊思想。加快推進種養循環一體化，建立農村有機廢棄物收集、轉化、利用網絡體系，推進農林產品加工剩余物資源化利用，深入實施秸稈禁燒制度和綜合利用，開展整縣推進畜禽糞污資源化利用試點。積極引導農村建筑用能結構由簡單對標城市用能結構向真正適合農村的高可再生能源比例調整。

（8）大力開發生物質和光伏資源，加快農村碳中和步伐

農村具備豐富的生物質和屋頂光伏資源，在實現自身碳中和的條件下，可以向城市輸出大量的零碳能源，幫助城市降低碳排放總量?！笆奈濉逼陂g，若生物質能源開發至總潛力的20%，農村屋頂光伏資源開發至10%左右，且對10%的農宅進行圍護結構節能改造，農村生物質開發量折合標煤1.85億噸標準煤，屋頂光伏發電量達到1865億千瓦時，上述合計折算標煤量約為2.4億噸標準煤，與此時農村生活能耗2.54億噸標準煤基本平衡。按照碳排放指標計算，農村直接燃燒燃料產生碳排放約為2.41億噸標準煤，輸出生物質顆?？商娲茉刺寂欧艦?億噸標準煤，因此農村凈碳排放為4057萬噸標準煤，與目前4.9億噸標準煤相比降低了92%。按照上述態勢，預計2027~2028年農村地區可率先實現低碳排放，并在2040年前后實現近零排放。

借助遙感衛星和人工智能分析等手段，細化農村生物質、太陽能資源的空間分布信息，并通過資源密度和可及性等模型的建立，豐富農村地區可再生資源信息，推動農村地區可再生能源優化配置和利用。在可再生能源種類豐富的農村地區，推廣建設微能源網，充分利用光伏、光熱、生物質等多種形式的可再生能源，試點推進“源網荷儲”一體化微能源網建設，探索農村能源自給或外送途徑。對于經濟條件良好的農村地區，試點直流建筑示范項目，探索建立適合農村電氣化和零碳用能新模式。

建議“十四五”對生物質資源和屋頂光伏資源進行合理開發，并且從需求側采用圍護結構節能改造、清潔爐具等方式著力降低農村能耗。農村地區不僅可以率先實現碳中和，而且有能力向城鎮輸出零碳能源，在全國實現減碳大局中發揮重要作用。

（9）全面提高農村建筑節能能力建設

農村地區是清潔供熱的難點和重點，農村建筑長期“無設計、無規劃、無標準、無引導”的現狀將得到扭轉。一是建議各地緊密結合農村實際，分類指導，總結符合地域氣候特點、資源稟賦、經濟發展水平、保持傳統文化特色的鄉土節能技術，編制技術導則、設計圖集及工法等，積極開展試點示范。二是緊扣“鄉村振興”戰略，加強農村建筑工匠技能培訓，提高其農房節能設計和建造能力。充分挖掘本地長期積累的節能技術資源和民間能工巧匠的作用，在農村創建技術服務機構、培訓機構，甚至研究示范機構，形成人人參與、鼓勵創新、提升質量的創新型技術發展和管理新模式。三是要加強對農民的知識普及，發放新型建筑建設指南和手冊，重視能人在農村集體行動中的權威性和帶頭作用，積極開辟渠道讓農村社區能人深度參與建筑節能和清潔供暖設備的運營維護工作。四是要加強對企業的監督管理，嚴格市場資質評估，在相關工程顯著地方上刻上施工單位名稱，將“豆腐渣”工程實施單位列入“黑名單”，嚴禁質量不過關、安全有隱患的產品進入農村。

（10）促進南方地區供暖產業健康發展

南方地區供暖市場潛力巨大，需要有關部門高度重視。一是要加強南方地區供暖頂層規劃，結合電力供應、氣候變化、建筑形式、居民需求等因素，構建“安全高效、清潔低碳、經濟可持續”的供暖體系。二是通過稅費減免政策，支持新能源發電用于南方地區供暖。三是鼓勵電網公司根據大數據統計，及時調整谷電優惠時段和力度。四是提倡電供暖設備采用獨立電表，以便精準適用優惠電價。五是加強監管，及時更新和完善各種電供暖設備標準，淘汰劣質產品，建立良好的市場環境。

2.對相關企業的建議

（1）搶抓清潔供熱發展機遇

從全國市場來看，清潔供熱產業仍然處于快速發展階段，原因有以下三點：一是北方地區清潔供暖改造工作仍在繼續，特別是廣大農村地區尚有待較大改造存量；二是南方地區供暖市場正在蓬勃發展，以電采暖為代表的各類供暖設備正在進入更多的南方人民家庭中；三是無論南方還是北方，熱水需求成為一個新出現的巨大市場。相關企業應自覺提高政治站位，關注政策動向，關心市場需求，搶抓清潔供熱發展機遇。滿足人民日益增長的美好生活需要就是政策制定的出發點，也是企業主動作為、擁抱市場的契合點。

（2）努力提高產品質量和服務水平

清潔供熱行業，關系到廣大人民群眾的生活，是重大的民生工程、民心工程。各級政府在清潔供熱改造上投入了大量的資金和人力。經過時間的檢驗，優良的產品終將得到人民的認可，在口口相傳中得到市場的青睞，而劣質的產品終將被市場淘汰。隨著監管體系進一步完善，企業要努力提高產品質量和服務水平，用質量求生存、求發展。一是嚴格遵守有關國家標準、行業標準，從源頭杜絕生產偽劣產品；二是加強與高校、科研院所的合作，加大研發投入；三是積極采用物聯網、大數據分析、人工智能算法等技術手段，助力智慧供熱發展；四是認真調研，針對復雜的用戶側需求特性有針對性地研發的供熱產品。

（3）積極承擔社會責任

在做好自身業務的同時，企業也應積極承擔社會責任。一是自覺遵守行業道德操守，努力做到“有所為有所不為”；二是行業內企業，特別是龍頭企業，要在力所能及的范圍內關心服務對象中的低收入群體，通過贈送供暖設備、優惠供暖費用的方式主動為政府排憂解難；三是配合政府建立完善的售后服務體系，不能推卸應該承擔的責任；四是加強與政府、高校、產業協會等方面的溝通，積極建言獻策，努力營造健康有序的產業氛圍。

3.對用戶的建議

從宏觀層面來看，清潔供熱改造是治理大氣污染的需要，是建設美麗中國的需要，是推進能源革命的需要。從個人層面來看，清潔供熱改造是減少身體危害、延長壽命的需要，是提高生活質量、滿足對美好生活向往的需要。在清潔供熱產業中，用戶需要做到以下幾點：一是配合基層干部工作，主動參與相關知識學習，了解清潔供熱改造的優點；二是算好經濟賬，樹立節能意識，認識到必要的房屋保溫節能改造以及選擇高效節能供熱設備對降低實際運行費用的重要性；三是黨員、干部、社區能人等有一定影響力的群體要主動配合政府的清潔供熱改造工作，起到模范帶頭作用；四是強化主人翁意識，依法向有關部門反應問題，通過網絡、電話、信訪等途徑積極建言獻策，協助清潔供熱改造工作及時糾偏。